关键词：一事不再罚 行政处罚 行政主体 行政法制

行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育方法。目的是使相对人以后不再重犯同一违法行为。
由于行政处罚本身所具备的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特征，使得行政处罚需要严格依法设定、实行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、概念依国内《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不能给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主如果为了预防处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使肯定的违反行政管理法律法规的行为与肯定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律规范与行政管理的可预见性与稳定性价值。
在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、实行力与强制力。特别是伴随现代市场经济的进步，国家行政日益深入到国民生活的每个范围，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为大家所认识并渐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，因为与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便看上去尤为渺小。行政相对人即便是违反了肯定的行政管理法规，遭到肯定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将它通俗化来表述，便是犯了错误一次就只能、仅需承担一次行政处罚，且这种处罚需要是先有些、法定的。

“一事不再罚”原则在国内理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，致使了行政管理实践中的一些混乱、相悖状况。以下笔者试述之：

1、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由什么行政机关进行处罚没明确的规定。比如有些规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处置，同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，因为部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等缘由，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值需要的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。

2、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适使用方法规时的冲突没提供适合的冲突适用规则。伴随行政法制的进步与法律法规的拟定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为或许会致使侵有不同社会利益客体的后果，这个时候就或许会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不一样的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时假如对相对人依据不一样的法律法规做出几个不一样的处罚决定，就明显违反“一个行为，不能两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间一定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而假如只做出一项处罚决定，总是会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位很难决定选择适用的难为局面。这样的情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难点。

3、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由哪个处罚、是不是排斥相同的处罚无提供法定引导。笔者觉得这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。因为市场经济的发达，物流、人流、资金流与智商成就大流通在国内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是不是还应承担另一地另一相同职能但主体资格不一样的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？比如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定汽车超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内第三遭到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不是本主体的处罚。本主体只须不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，国内《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没推行两次处罚，他主体并不是本主体”的原因进行抗辩好像有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此好像看上去没有办法。大家先且不论该抗辩理由是不是成立，但单凭“一事不再罚”好像没办法断定其违法性与无效性。

出现这三种现象是什么原因多方面的。有规范尚未充分健全、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观原因，也有争夺部门利益方面的主观原因，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决方法。

1、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺少处罚主体法定唯一性的缺漏，第一应该在立法上引起看重，进而规范立法行为，降低非必须的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上预防、杜绝此种不符合立法科学的缺点。而在立法完全解决这个问题之前，可以根据以下三个原则来解决。
1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特征。由专门的职能部门管理、处罚更有益于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。
2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有益于准时发现、处置违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处置与裁判。
3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以一同名义做出处罚决定。此办法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一办法存在的缺点是日常较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处置，实践中将会致使增加立法收拾的工作负担与行政职员编制膨胀等弊病，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。
行政法学界有学者提出可以通过重新概念“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的概念为：“不能以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者觉得这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不能以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了避免这一原则的“合法”情形。因此笔者觉得此种表述更不是十分严密的。

2、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适使用方法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供适合的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并非这一行为变成两个或两个以上的行为。假如一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，伴随国内法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想。” 这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形好像已超出“一事不再罚”的需要，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有些刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只不过一种责任形式，那就需要只能承担一种责任后果。假如根据某些学者的建议觉得可以同时处以几个不一样的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不适当的法律责任负担；同时，法律的行为规范引导性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值需要的。所以这个法律法规适用竞合的问题需要引起足够的看重并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：
1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，使用这一原则是什么原因与意义笔者在此不加累述。
2、新法优于旧法的原则。这是由于行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法总是更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而达成行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有益于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方法与责任形式的同意与认识，防止出现用过时的法律法规进行处罚而致使相对人的逆反心理，致使减少行政效率与增加行政本钱负担。
3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是由于行政处罚只不过达成肯定行政管理目的的具备教育、惩戒两重性的方法，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果更不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，遭到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小总是会干扰、关系到相对人的认识程度、看重程度与同意程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理方法，将会更容易达成管理者与被管理者的管理--反馈与建议的传达与同意，有益于相对人对行政处罚行为的同意与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提升。
4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。需要在行政处罚规范中强调这一原则，以免由于行政主体故意或过失致使此种情形的出现。
值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人知道我们的行为对社会关系导致的多种风险与在法律上的多种不利后果。从而在以后的行为中能提起应有些注意，不致再违反他法而再受他种处罚。

3、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由哪个来处罚，是不是排斥相同处罚无提供法定引导该怎么样处置。
笔者觉得在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为好像不违反“一事不再罚”原则，由于他们均以我们的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而如此真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者觉得答案无疑是相反的。由于三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是源于国家的授权，也就是说他们的权力均源是一个根本的主体--国家，而他们都只不过国家设立在不同区域进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。
从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则需要他们“一事不再罚”。也就是说，相对人假如因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的需要出发均应予以确认与保护，而不可以无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪第三进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性需要的。
从相对人的角度来考察，行政机关依法适使用方法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务同意的，由于这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种需要与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而假如允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“到底哪一个处罚机关才代表国家？是否一个处罚机关代表一个‘国家’？每个处罚机关是不是各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家主权（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治风险性是显而易见的。会导致相对人对国家定义的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家主权对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家主权的统1、行政法制的统1、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。
行政实践中出现这种现象大多是由于地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，大家更不可以认可“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的需要、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处置这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由哪个来处罚，是不是排斥相同处罚无提供法定引导的问题，不是应该设计出什么解决原则、办法机制的问题，基于上述这个问题的重大风险性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认一定初次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护主权法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。

综上所述，笔者觉得“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，大家还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真的完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全方位的理论指导与更强的依据性、可操作性。



（引用1）《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年版，205-206页

主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版
2、《行政法学》王连昌主编，中国政法大学出版社1999年修订版
3、《行政法与行政诉讼法》方世荣主编，中国政法大学出版社1999年第二版
4、《外国行政法课程》姜明安主编，法律出版社1993年版